Diego Sande Veiga e José Ramón Sande Veiga
Profesores de Economía Aplicada e de Administración de Empresas
diego.sande.veiga@edu.xunta.gal
joseramon.sande@edu.xunta.gal

1. Contextualización

A política industrial, cuxa argumentación teórica arranca a finais do século XVIII da man de economistas como o estadounidense Alexander Hamilton e o alemán Friedrich List, está formada polo conxunto de medidas que permiten animar o desenvolvemento e crecemento do sector fabril e manufactureiro, así como doutros sectores da economía, entre os que se inclúen as infraestruturas de transporte, de telecomunicacións ou a industria da enerxía. As políticas industriais diríxense, pois, a sectores concretos, considerándose habitualmente políticas intervencionistas propias de países con economías mixtas. Exemplos de políticas industriais poderían ser a provisión de subvencións ás industrias exportadoras, a protección dun sector económico nacional das importacións (por exemplo, o téxtil a través de aranceis), a facilitación das conexións e cooperación entre empresas ou o fomento de tecnoloxías clave.

2. A importancia da política industrial e das políticas tecnolóxicas

O papel do Estado nunha economía de mercado é un dos temas máis controvertidos da teoríaeconómica (Kosacoff e Ramos, 1999). Neste papel inclúese a avaliación dos posibles beneficios de desenvolver políticas industriais.Chang (1994) sinala que a intervención gobernamental debía organizarsearredor de catro elementos: eficiencia, moralidade, intención e habilidade.

De acordo con Kosacoff e Ramos (1997), un réxime de política industrial prové mecanismos de coordinación que faltan nunhaeconomía de libre mercado. Como mecanismo de coordinación, a política industrial pode ser máiseficiente nun contexto no que a interdependencia e a especificidade dos activos é importante. Apolítica industrial debe axudar á coordinación do cambio económico, a fomentar «a experimentación e a preservar a diversidade».

Pola súa banda, Grossman (1990) sintetiza os argumentos sobre apromoción de novas actividades industriais. Para isto analizou as intervencións gobernamentais comparando os beneficios xerados porunha industria promocionada cos que poderían crearse no casode destinar os recursos a outrossectores da economía. Grossman distinguía tres compoñentes dosuperávit xerado pola industria:

1. Superávit do produtor, que é o exceso de valor do produto dunha industria sobre o custo de oportunidade dos recursos empregados na produción.

2. Superávit do consumidor, que é o exceso da utilidade que deriva o consumidor da compra dunha certa cantidade dun ben sobre o custo de tal adquisición.

3. Superávit do goberno, que é o exceso de ingresos que este recolle desde a industria sobre os subsidios que paga.

En canto á política de innovación, e de acordo con Sande (2020), esta é o resultado da confluencia da evolución da política industrial e da evolución das políticas de I+D e políticas tecnolóxicas, englobando tanto accións directas como actuacións sobre o sistema de incentivos (Vence, 2007). As accións directas refírense á creación de recursos e capacidades tecnolóxicas, ao reforzamento da contorna, das estruturas de apoio á innovación, á coordinación dos elementos do sistema de innovación e ás medidas de apoio para a creación de empresas innovadoras. Por outra banda, as actuacións sobre o sistema de incentivos inclúen regulacións, dereitos de propiedade intelectual, axudas etc. En definitiva, o obxectivo da política de innovación é a formación de redes e a creación de pontesentre os axentes e as redes que mellor combinan e empregan o coñecemento para implantar innovacións, polo que a súa tarefa central debe ser crear as condicións para unha maior conectividade e fluidez nesas relacións (Vence, 2010).

Para Sande (2020), cómpre diferenciar entre os seguintes conceptos referidos á tipoloxía das políticas relacionadas coa I+D+i:

- Políticas científicas: aquelas que poden intervir no ámbito da educación e na creación dun marco que incentive a actividade científica. Para cubrir as necesidades destas actividades precísanse dotacións de recursos humanos e de infraestruturas (por exemplo, laboratorios etc.) que fomenten esta actividade.

- Políticas tecnolóxicas: poñen en relación o coñecemento do ámbito científico coa posta dun produto ou proceso no mercado. Neste caso entrarían en xogo elementos como os centros tecnolóxicos ou a colaboración entre o ámbito universitario e as empresas. Entrarían tamén a estandarización de produtos ou a creación de redes de colaboración (clúster etc.). Poden existir tamén axudas públicas específicas para un determinado sector e para contar con persoal técnico que manexe a tecnoloxía.

- Políticas de innovación: son varios os medios empregados no marco da regulación para levar a cabo estas políticas; desde subvencións a política intelectual ou incentivos fiscais. Incorpóranse tamén neste terceiro tipo instrumentos financeiros. Nelas cobran importancia outros aspectos, como a protección ao consumidor, a regulación sobre competencia e as estruturas de cooperación. As políticas de innovación poden comprender, ademais, actuacións que teñan carácter estratéxico ou sectorial. Un exemplo de elemento de transferencia deste terceiro tipo de instrumentos serían as incubadoras de empresas.

3. A estratexia industrial vixente

Co obxecto de ofrecer información holística das actuais políticas industriais, desde a fonte inicial de planificación ata a aplicación nos propios territorios, cómpre comezar o percorrido polas estratexias europea e estatal antes de abordar a caracterización do caso galego.

A estratexia industrial da UE

Para a UE, o reto consistía en que o sector industrial acadase o 20 % do PIB en 2020, motivo polo que orientou a súa política industrial cara á consecución de catro obxectivos:

a) Acelerar a adaptación da industria ás mudanzas estruturais.

b) Fomentar a iniciativa e o desenvolvemento das empresas, en particular das pemes.

c) Promover a cooperación entre empresas.

d) Aproveitar o potencial industrial das políticas de I+DT+i. A UE asignoulles un carácter horizontal ás políticas industriais, o que favoreceu a integración destas con outras políticas como as de emprego, de investigación e innovación, políticas comerciais, de protección do medio ambiente e de saúde pública.

Algúns instrumentos de política industrial empregados pola UE para acadar os anteriores obxectivos son (de maior a menor importancia) a política de cohesión, Horizonte 2020, o mecanismo «Conectar Europa» e o Programa para a competitividade das empresas e pemes (COSME). Ademais, mediante o Plan de investimento para Europa e o Fondo Europeo de Investimentos Estratéxicos (FEIE) pretendeuse mobilizar preto de medio billón de euros en investimentos privados e públicos.

A estratexia industrial española

Con datos de 2019, o sector industrial apenas representaba o 14,64 % do PIB (fronte a máis do 75 % do sector servizos). A pesar do devastador deste dato, os sucesivos gobernos estatais foron orientando a política industrial activa principalmente cara á competitividade no longo prazo. A proposta española fixou o aumento da produtividade como medio para acadar ese obxectivo, para o que sería necesario centrarse nos aspectos que afectan a esta variable. Con esta idea fixáronse dez eixes de actuación:

1) dixitalización
2) innovación
3) capital humano
4) regulación
5) tamaño e crecemento empresarial
6) financiamento
7) custos enerxéticos
8) loxística e infraestruturas
9) sostibilidade
10) internacionalización

A estratexia industrial en Galicia

En Galicia a industria xeraba apenas o 16,3 % do PIB en 2019. A contribución do PIB industrial sobre o total en Galicia é lixeiramente superior á media de España. Con datos de 2021, a industriamanufactureira representaba case o 84,4 % do total (o dato en Galicia era do 12,8 %, fronte ao 11,1 % no ámbito estatal). En emprego, o peso fabril na autonomía case tocaba o 16,7 %, polo 14 % de media. No actual contexto, o sector secundario segue perdendo peso e cada vez está máis lonxe do obxectivo de que a industria alcance unha contribución ao PIB galego do 20 %.

Non obstante, a Lei 13/2011 supuxo un novo marco regulador da política industrial e nela incluíse a aprobación de tres tipos de programas: innovación, internacionalización e mellora da competitividade industrial. Os programas de innovación incluían como finalidade a xeración de infraestruturas tecnolóxicas de emprego colectivo, un aspecto no que se veu contando cun importante déficit ao longo dos últimos anos. Pero os programas de mellora da competitividade industrial deberían poñer maior énfase en tratar de conseguir un adecuado dimensionamentocompetitivo das empresas galegas co fin de mellorar o seu posicionamentoos mercados mundiais.

De cara ao período 2021-2027 elaborouse a Estratexia de especialización intelixente de Galicia, que é a estratexia global autonómica de Galicia para mellorar a competitividade, o crecemento económico e o emprego sostible e de calidade a través da innovación. Esta estratexia busca impulsar proxectos innovadores que redunden no benestar cidadán.

4. Interpretación das problemáticas da política industrial en Galicia

4.1. Datos de partida

Os datos que se empregarán como entrada son os dispoñibles ofrecidos polas administracións públicas e a normativa vixente. Sería tamén de interese revisar previamente mediante lectura os traballos de Sande referidos ao impacto das políticas de innovación en Galicia, que cualifica de modestos como consecuencia do desaxuste entre as políticas ofrecidas e as necesidades sistémicas (Sande e Vence, 2019 e 2021; Sande, 2022a; 2022b; Sande 2023). Para esta proposta empregarase tamén a información ofrecida pola Consellería de Economía e Industria da Xunta de Galicia, así como tamén os estados de execución dos diferentes programas operativos do período 2014-2020 ofrecidos pola Consellería de Facenda:

• No Tratado de Fundación da Unión Europea (DOUE, 2010)
• Na Lei 13/2011, do 16 de decembro, reguladora da política industrial de Galicia (BOE, 2012)
• Programas operativos 2014-2020 (Consellería de Facenda, 2021)
• Next Generation UE en Galicia (Xunta de Galicia, 2021)

4.2. Material

Empregarase o seguinte material:

• Computador
• Conexión á rede

4.3. Programas e aplicacións informáticas necesarias

• Paquete de ofimática (Office, Libre Office ou similar) que permita o traballo con folla de cálculo
• Editor de texto (Bloc de Notas, Gedit ou similar)

4.4. Preparación dos datos para a análise

A entrada de datos require dunha ordenación/formato que permita a correcta interpretación da información e a estruturación do pensamento do alumnado. En particular, a información e os datos ofrecidos deben presentarse de maneira que o estudantadoperciba a composición das economías territoriais desde unha perspectiva sistémica.

4.5. Tratamento e análise dos datos

Previo á posta en común e ao debate, o alumnado deberá elaborar un esquema coas informacións clave dos documentos analizados. A seguir, inclúese unha táboa que se pode empregar como guía para a recompilación das informacións de partida:

Fonte: elaboración propia do alumnado

Cos datos de partida da táboa, os/as estudantes analizarán posteriormente a execución orzamentaria desde o punto de vista gráfico, para o que elaborarán un gráfico presentando a información. Esta análise gráfica pode ser completada con información sobre o detalle da execución no ámbito de proxectos financiados e tratada coa revisión crítica achegada polos traballos de Sande, así como polas achegas do alumnado en relación coas necesidades industriais de Galicia.

5. Avaliación da análise de políticas

Para levar a cabo a avaliación do desenvolvemento das análises efectuadas empregáronse diversos instrumentos, tales como a observación participante por parte dos investigadores que dirixiron a actividade.

Ademais, foi preciso empregar rúbricas para avaliar a produción do alumnado. Esta avaliación efectuouse individualmente, rexistrando os logros do estudantado e as dificultades atopadas por este.

A rúbrica incluía unha serie de competencias que debía acadar o alumnado, entre as que figuraban aprender a diferenciar os diferentes tipos de políticas económicas no campo da innovación, a comprensión da problemática que atinxe a política industrial en Galicia e o coñecemento dos instrumentos financeiros europeos acadado. Ademais, incluíronse competencias transversais relacionadas co manexo de paquetes ofimáticos e co desenvolvemento de destrezas na comunicación oral. Estas competencias puntuáronse entre 1 e 4:

Nivel 1: o alumno non é capaz de amosar avance na consecución da competencia.

Nivel 2: é capaz de amosar avances na competencia, pero presenta varios erros graves.

Nivel 3: amosa un avance na consecución de competencias, pero amosa erros leves e/ou un grave.

Nivel 4: consegue a competencia plenamente ou comete algún (1 ou 2) erro leve.

6. Resultados e interpretación

Malia algúns aspectos positivos —como o acento na innovación—, a aliñación entre política industrial e tecnolóxica presenta algúns puntos débiles, na liña do salientado en estudos previos como os de Suzigan e Furtado (2006). Así, cabería sinalar algunhas incompatibilidadesdas políticas macroeconómicas, incoherencias entre instrumentos económicos, deficiencias na infraestrutura eo sistema de ciencia, tecnoloxía e innovación, e falta de coordinación e decisión política.

Sería desexable, polo tanto, que as políticas de innovación —nos seus diferentes niveis— estivesen mellor aliñadas coa política industrial. Neste sentido, sería preciso unha adecuada revisión das políticas e estratexiasrexionais. A lóxica pasaría polo apoio a sectores —non só a empresas puntuais— arraigados no territorio (medio ambiente, biotecnoloxía, tecnoloxías mariñas, sector enerxético…), con potencialidade na xeración de valor engadido. Mais neste apoio debería existir unha coherencia entre os instrumentos empregados (fondos estruturais e sectoriais, Fondos NextGeneration, FCA etc.).